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中国乡村治理70年:历史演进与逻辑理路
2019年11月07日 10:45 来源:《中国农村观察》2019.04 作者:丁志刚 王杰 字号
关键词:乡村治理;乡村现代化;历史演进;逻辑理路;

内容摘要:新中国成立至今,中国乡村治理已经走过70年历程。系统梳理中国乡村治理70年的历史演进,深入剖析中国乡村治理的逻辑理路,有助于理解乡村现代化的历史与逻辑。

关键词:乡村治理;乡村现代化;历史演进;逻辑理路;

作者简介:

  摘 要:新中国成立至今, 中国乡村治理已经走过70年历程。系统梳理中国乡村治理70年的历史演进, 深入剖析中国乡村治理的逻辑理路, 有助于理解乡村现代化的历史与逻辑。本文运用内容分析法, 以新中国成立以来的重要政策文本和目标导向为依据, 将乡村治理的历史分为六个时期:土地改革时期、农业合作化时期、人民公社时期、改革探索时期、新农村建设时期和乡村振兴战略实施时期。运用治理理论框架剖析, 70年乡村治理的内在逻辑体现在四个方面:实现乡村现代化的目标、多组织共同参与、克服乡村现代化的主要矛盾、制度法律政策的变革与创新。新时代乡村振兴战略背景下的乡村治理需要坚持历史和逻辑相统一的观点和方法, 指导乡村治理更加理性和自觉地行动。

  关键词:乡村治理; 乡村现代化; 历史演进; 逻辑理路

  基金:2018年度兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金项目 (编号:18LZUJBWZD008) 的成果之一

 

  在中国,乡村问题从来都是一个极其重要的问题,历朝历代始终把解决乡村问题摆在治国理政的突出位置。新中国成立70年来,十分重视乡村治理。如何认识和评价70年来的乡村治理,进而推动新时代乡村振兴战略的顺利实施,是学术界的研究热点。2019年3月4日,习近平在看望参加政协会议的文艺界和社科界委员时强调,希望大家深刻反映70年来党和人民的奋斗实践,深刻解读新中国70年历史性变革中所蕴藏的内在逻辑,讲清楚历史性成就背后的中国特色社会主义道路、理论、制度、文化优势,更好地用中国理论解读中国实践,为党和人民继续前进提供强大的精神激励1。实践表明,中国在70年的社会主义建设特别是改革开放进程中走出了一条符合中国国情、具有中国特色的乡村治理之路。70年来,中国乡村治理始终朝着乡村治理现代化积极探索、开拓进取。系统梳理中国乡村治理70年的历史演进,深入剖析中国乡村治理的逻辑理路,有助于理解乡村现代化的历史与逻辑。这既是理解乡村治理的学理基础,又是指导新时代乡村治理实践的要求。基于这一认识,本文运用内容分析法,以中国乡村治理70年的重要政策文本和目标导向为依据,探讨乡村治理70年的历史演进,进而运用治理理论框架剖析乡村治理演化的内在逻辑理路,用历史与逻辑相统一的观点和方法对新时代乡村治理进行初步思考。

  一、乡村治理的历史演进

  新中国成立至今,乡村治理走过了70年历程。这70年间,以乡村治理的重要政策文本和目标导向为依据,可以将乡村治理划分为土地改革时期、农业合作化时期、人民公社时期、改革探索时期、新农村建设时期和乡村振兴战略实施时期。不同时期乡村治理的历史背景、价值导向、目标任务、制度安排、政策要求、治理绩效各不相同,呈现出明显的阶段性特征,但各个阶段又前后相继,总体上不断演进,曲折中不断发展,反映了乡村变迁的基本历史轨迹。

  (一)土地改革时期

  土地改革时期的乡村治理主要解决的是土地问题。新中国成立之初,封建的剥削的土地制度还未得到根本消灭。《中国人民政治协商会议共同纲领》指出,要通过清除土匪恶霸、减租减息、分配土地等方式,确保农民利益,实现耕者有其田(白雁,1950)。封建土地所有制下的农村,贫农、雇农、中农与富农和地主在生产资料的占有上存在较大差别,贫农、雇农和中农人口数量大却因无地少地而饱受剥削,这一封建落后、人剥削人的土地制度严重影响了中国乡村生产力和经济社会发展。所以,解决土地问题是当时乡村治理的第一要务。要实现耕者有其田,让无地少地的贫苦农民获得生产资料,在耕作的土地上实现翻身,就势必要重构农村利益格局,最重要的就是要变革土地制度,也就是要将封建土地所有制改变为农民的土地所有制。为了满足广大农民的利益诉求并彻底扫除农村封建残余势力,1950年6月28日中央人民政府颁布了具有划时代意义的《中华人民共和国土地改革法》(简称《土地改革法》),之后,中国共产党带领农民群众开展了轰轰烈烈的土地改革运动。《土地改革法》对土地的没收、征收和分配,以及特殊土地问题的处理作了具体规定。改革的主要途径是将地主的土地没收,然后按照公平合理的原则,统一分配给无地少地的贫苦农民。对地主,除了保障其基本生产生活的资料,依法没收其剩余的生产资料。土地改革要顺利开展,首要的是党的领导,这包括领导和指挥土地改革和肃清土匪恶霸等反革命势力,通过组织民主选举来重建乡村基层政权和建立基层党组织来贯彻执行党和国家的意志(李伟,2015)。政府是组织农民群众进行土地改革和乡村建设的主要力量。农民协会、乡村农民大会和农民代表会等群众组织是在党的领导下建立起来的,这些群众组织既是和封建势力、敌对阶级作斗争的重要力量,又是土地改革的合法执行机关。土地改革时期的乡村治理具有一定的强制性:一方面,土地改革是依照《中华人民共和国土地改革法》开展的,有法可依;另一方面,由于阶级对立和敌我斗争,有关政策文本使用了诸如没收、肃清、清除等词汇,体现出明显的强制色彩2。通过土地改革运动,封建的土地所有制被废除,农民的土地所有制开始实施,无地少地的农民获得了一定的生产资料,农民主体意识被唤醒,阶级觉悟得到启发,乡村生产关系得以翻转,各个社会阶层的关系得到调整,社会秩序趋于稳定(王立胜,2018)。

  (二)农业合作化时期

  农业合作化时期乡村治理面临的是农业的社会主义改造。土地改革之后,贫苦农民获得了生产资料,他们既有个体生产的积极性,又有互助合作的积极性。中国共产党在过渡时期的总路线要求逐步实现社会主义工业化,农业的社会主义改造是实现社会主义工业化的重要组成部分。可以看出,党的总路线不仅要求工业经济快速发展,还要求农业经济发展水平有与之相适应的提升。从当时的具体实际来看,农民个体生产面临不少困难。这就要广泛地教育和动员农民,按照自愿和互利的原则把农民组织起来,大力激发农民互助合作的积极性,努力推广大规模生产的集体经济,通过这种方式来进行农业的社会主义改造。集体经济如何开展、怎样组织,也就是具体实践中如何有步骤地进行社会主义改造的问题。这包括集体经济中农业生产的方式、组织形式、行动原则和管理制度等不同方面。根据1953年《中共中央关于农业生产互助合作的决议》,农业生产合作有三种组织形式:一种是具有社会主义萌芽性质的简单的劳动互助,一种是使社会主义萌芽进一步生长的常年互助组,还有一种是具有更多社会主义因素的初级农业生产合作社(以下简称“初级社”)。这三种组织形式并不是截然分开的,在实践中,各地根据实际情况交错推进。随着合作化运动的深入开展,初级社逐步向完全社会主义性质的高级农业生产合作社过渡。在农业合作化过程中,农民逐渐认识到集体劳动、共同生产的优势。这一时期的乡村治理依然具有强制性特点,特别是在合作化运动后期,为了贯彻国家意志、实现发展生产的目的,党和政府作出指示,严格限制农村人口盲目外流。这一时期的治理成效是显著的:1957年的粮食产量比1952年增长了约19%(彭干梓、吴金明,1998),农林牧渔业总产值从1952年的461亿元增加到1957年的537亿元(国家统计局农村社会经济调查司,2018),农业的社会主义改造基本完成,农民的土地所有制转变为农村土地集体所有制(彭海红,2018),农业生产朝着社会主义农业的发展道路前进。

  (三)人民公社时期

  人民公社时期的乡村治理内容主要是在农村地区建立和巩固人民公社制度。通过农业合作化运动,乡村治理取得了一定成效,农业农村开始焕发生机。1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》写道:“人民公社是形势发展的必然趋势,几十户、几百户的单一的农业生产合作社已不能适应形势发展的要求。在目前形势下,建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社,是指导农民加速社会主义建设,提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。”3自此,在党的领导下,人民公社化运动全面展开,在农村地区迅速掀起了建立人民公社的热潮。与前两个时期相比,人民公社时期的治理活动呈现出急于求成、急躁冒进的特点,主要表现为制定了一些难以实现的发展计划,犯了“左”倾错误。“政社合一”的治理模式、“三级所有、队为基础”的管理体制以及劳动生产的集体化、军事化特征,使得治理带有明显的强制性。需要说明的是,这一时期的乡村治理从动机和愿望来看是好的,也符合中共八大二次全会所制定的社会主义建设总路线要求。在实践中,农民群众被更大范围地组织起来,乡村社会在更高程度上实现了更有力的整合。但遗憾的是,这一“急行军”式的治理方式并没有实现预期目标,在以行政指令为特征的计划经济体制下,国家财政资金被大量地配置到了城市,对农村的投入相当有限,以户籍制度为基础的城乡壁垒极大地限制了城乡居民的自由流动,城乡二元结构矛盾非常突出。农民群众的生产、生活越来越困难。在这一治理模式下,1978年农村贫困发生率高达97.5%(中华人民共和国国家统计局,2017)。事实证明,乡村治理需要继续寻找更加科学有效的方式和途径。

  (四)改革探索时期

  改革探索时期的乡村治理,一方面要面对人民公社时期造成的乡村破败的现实,另一方面,要以改革开放的姿态和勇气,大力调整农村生产关系,调动农民的生产积极性,释放农村生产力。基于这样的背景,改革探索时期的乡村治理,其重点是要变革农业生产体制和经营体制,开展村民自治的探索和实践。关于探索新的农业生产体制和经营体制,主要是废除人民公社体制,实行政社分开,试点、推广和不断完善以家庭联产承包制为核心的生产责任制和以统分结合为主要形式的经营体制。1980年中共中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》明确指出:“群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定”4。1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》进一步指出“人民公社的体制,要从两方面进行改革。这就是,实行生产责任制,特别是联产承包制;实行政社分设”5,提出了稳定和完善农业生产责任制是当时农村工作的主要任务。此后,多个政策文件就如何加强和完善农业生产体制和经营体制作了规定和要求。在改革探索中,以联产承包制为核心的生产责任制和以统分结合为主要形式的经营体制不断发展。关于村民自治的探索和实践,出现了一些地方创举并形成了相应的地方经验,在此基础上,农村发展出以村民委员会为组织形式的村民自治组织,并上升为党和国家的制度安排。1983年中共中央、国务院《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》中首次明确指出“村民委员会是基层群众性自治组织”6。1988年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,1998年经修订后正式实施,村民自治制度在实践中不断完善。与改革开放前相比,这一时期的乡村治理中行政指令色彩不断减少,农民的自主性逐渐增强,农村的生产关系基本适合生产力发展的要求。通过改革探索,农业生产取得了很大进步,农林牧渔总产值从1978年的1397亿元增加到2005年的39450.9亿元(国家统计局农村社会经济调查司,2018);农村经济得到发展,农村市场初步培育并不断壮大,农民生活有所改善,农村居民人均可支配收入持续增加,从1978年的133.6元/人增长到2005年的3370.2元/人(国家统计局农村社会经济调查司,2018)。

  需要指出的是,这一时期的乡村治理既需要解决历史遗留和积累的问题,又需要面对改革开放背景下产生的新问题、新矛盾。在农业生产方面,科学技术含量低、抗灾能力差、产业结构不合理、市场适应程度低;在农村经济体制方面,面临由自然经济、有计划的商品经济向市场经济转型的问题;在农村社会管理方面,面临基层组织软弱涣散、组织间关系模糊不清、乡村社会治安与风气不断恶化等问题;在农民方面,面临大量农民工涌现、农民享受的教育资源不足、农民税费压力大等问题。随着中国市场化改革的推进和工业化、城市化发展的加速,到了世纪之交,中国城乡差距越来越大,乡村治理的内外环境发生了巨大变化。用时任湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平的话说就是“农民真苦、农村真穷、农业真危险”(李昌平,2002),“三农”问题成为改革开放背景下乡村治理面临的巨大挑战。

  (五)新农村建设时期

  “三农”问题突显,乡村治理需要有新思路、新举措,由此,乡村治理进入新农村建设时期。尽管改革探索时期的乡村治理有一定成效,但是,农业农村发展尚处于爬坡阶段,乡村治理面临的困难和挑战很多:城乡发展不平衡加剧,城乡居民收入差距不断拉大,城乡二元结构的矛盾十分突出;农业生产制约因素多,比较效益低,农民持续增收乏力;民生问题压力大,社会事业发展滞后。特别是在资源环境硬约束和全面深化市场经济体制改革的背景下,农业发展方式不适应市场经济和现代农业发展的需要。因此,如何处理好“三农”问题成为乡村治理中最核心的问题。2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出:“要统筹城乡经济社会发展,扎实推进社会主义新农村建设。新农村建设是社会主义现代化发展进程中的重大历史任务,今后一个时期要紧紧围绕新农村建设来开展农业和农村工作,要有计划有步骤有重点地推进新农村建设,加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。”从国家治理层面来看,新农村建设时期的乡村治理注重以科学发展观为指导,重视乡村治理的全面协调可持续。此后党的十七大、十八大和多个中央一号文件就新农村建设作了全面的统筹部署,特别是就加快转变农业发展方式、着力破解城乡二元结构、促进农民持续增收、创新乡村社会治理以及加快发展乡村社会事业等方面作了系统安排。新农村建设时期的乡村治理,紧紧围绕“三农”问题,突显乡村经济、政治、社会、文化和党的建设的全面协调发展,自治和法治并行。通过新农村建设,乡村治理成效明显:农林牧渔总产值从2006年的40810.8亿元增加到2017年的109331.7亿元(国家统计局农村社会经济调查司,2018),农村居民人均可支配收入从2006年的3731元/人增加到2017年的13432.4元/人(国家统计局农村社会经济调查司,2018)。总体而言,经过这一时期的治理,“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村面貌基本显现。特别是在这一时期的治理中,面临着乡村贫困人口量大面广的难题和2020年全面建成小康社会目标的倒逼,党和国家启动了精准扶贫工程。2013年11月,习近平到湖南湘西考察时首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的思想。2017年1月在看望慰问基层干部群众时,习近平又指出:“打好脱贫攻坚战,是全面建成小康社会的底线任务。要把扶贫开发、现代农业发展、美丽乡村建设有机结合起来”。7在这一思想指导下,全国范围掀起了精准脱贫攻坚战,目标是到2020年使7000多万贫困人口摆脱贫困。精准脱贫攻坚战是推进乡村治理的一项战略性工程,必将在中国乡村治理的历史进程中留下浓墨重彩的一笔。

  (六)乡村振兴时期

  新农村建设时期党和国家不断推进乡村治理改革,农业农村发展取得了一定成效。然而,乡村依然面临着突出的矛盾和问题。这集中表现在:农产品阶段性供给过量和不足并存,农业发展质量亟待提升,农业发展短板突出;农民尚不适应现代化专业化生产和市场化竞争,职业能力有待提高;农村社会建设问题和生态环境保护问题较多;国家支农体系尚显薄弱,城乡要素流动尚欠合理;农村基层党的建设存在薄弱环节,乡村治理体系和治理能力亟需强化,农村深化改革的任务十分艰巨。要解决这些矛盾和问题,需要制定新的发展战略为新时代的乡村治理谋划新的图景。

  2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》是乡村治理在新农村建设基础上的转型升级,阐明了实施乡村振兴战略的重大意义,说明了实施乡村振兴战略的指导思想、目标任务和基本原则,作出了乡村振兴的战略部署,这意味着乡村治理迈入了新时代。根据这两份文件的要求,乡村振兴应朝着农业强、农村美和农民富的美好愿景推进,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求全面发力。其中,产业兴旺是重点,生态宜居是关键,乡风文明是保障,治理有效是基础,生活富裕是根本。坚持质量兴农、绿色兴农,提升农业发展质量,培育乡村发展新动能;尊重自然、顺应自然、保护自然,推进乡村绿色发展,打造人与自然和谐共生发展新格局;培育文明乡风、良好家风、淳朴民风,繁荣兴盛农村文化,焕发乡风文明新气象;坚持自治、法治、德治相结合,加强农村基层基础工作,构建乡村治理新体系;抓重点、补短板、强弱项,提高农村民生保障水平,塑造美丽乡村新风貌;坚持提高脱贫质量,打好精准脱贫攻坚战,增强贫困群众获得感;激活主体、要素和市场,推进体制机制创新,强化乡村振兴制度供给;开发人力资本,破解人才瓶颈,强化乡村振兴人才支撑;创新投融资机制,开拓投融资渠道,强化乡村振兴投入保障;落实党管农村工作,坚持和完善党对“三农”工作的领导。目前,以乡村振兴战略的实施为主要内容的乡村治理全面展开。可以预见,通过实施乡村振兴战略,农业会更强大、农村会更美丽、农民会更富裕,中国的乡村治理迈入新时代。

作者简介

姓名:丁志刚 王杰 工作单位:

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