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论人类命运共同体构建中的和平搁置争端
2019年11月08日 10:05 来源:《中国社会科学》(京)2019年第2期 作者:黄瑶 字号
关键词:人类命运共同体/国际争端/和平搁置争端/不解决/国际合作

内容摘要:

关键词:人类命运共同体/国际争端/和平搁置争端/不解决/国际合作

作者简介:

  内容提要:研究人类命运共同体理念在国际法上的科学内涵和指导意义是一个重要课题,将人类命运共同体理念蕴含的丰富思想融入国际争端的处理理论是非常具有实践价值的切入点。目前国际争端解决实践遇到诸多困境,需要探索创新国际争端处理的新模式和新思路。而和平搁置争端是对现有国际争端解决方式的重要补充。从法律视角对和平搁置争端实践进行概括和理论化,将人类命运共同体理念作为支撑和平搁置争端的理论资源,有助于丰富并指导其实践;同时,和平搁置争端在推动构建人类命运共同体进程中可发挥积极作用。

  关 键 词:人类命运共同体/国际争端/和平搁置争端/不解决/国际合作

  标题注释:本文为中国社会科学杂志社和吉林大学合办的“2018年法学前沿论坛”论题“新时代的法学理论”参会论文、作者主持的国家社会科学基金重大招标项目“南海断续线的法理与历史依据研究”(14ZDB165)阶段性成果。

  在世界交往中发生国际争端在所难免。从传统国际法的诉诸战争解决争端,到以1945年《联合国宪章》(以下简称《宪章》)为代表的现代国际法所确立的和平解决国际争端原则,国际社会在禁止非法使用武力并推动和平解决争端上取得了重大进步。进入新时代,面对可能产生重大变革的国际秩序和复杂多变的国际局势,国际法学界应站在新的起点上,不仅要研究如何有效地和平解决争端,还应关注如何更有效地管控争端。因为,面对日趋复杂的国际纠纷,如果仍然以传统的眼光只盯着“解决”,尽管单方面意愿想和平“解决”争端,但有时可能因对方缺乏意愿或客观条件所限难以达到,甚至可能使各方处于紧张态势,最终不利于争端的和平解决。而以稳定与发展为首要目标的“和平搁置争端”(peaceful non-settlement of disputes,也可译作“和平不解决争端”)①实践已应运而生而且在不断丰富。和平搁置争端是争端方在合意基础上达成的暂时冻结争端、维持各方法律立场的一种争端处理手段,是和平解决争端原则的重要补充,它对于处理某些已成为“老大难”问题的争端具有重要作用。

  人类命运共同体是中国提出的处理国际关系的倡议与构想,具有重要的理论和实践意义,并越来越得到国际社会的高度关注。国际法是国际关系在法律制度层面的反映,是制度化和法律化的处理国际关系的原则、规则和制度的总和。本文着眼于国际法上的争端处理制度,指出在当代国际社会正发生巨大变化的背景下,国际争端解决实践所遇到的困境,阐述和平搁置争端模式的现实需要,并以构建人类命运共同体为导向,对和平搁置争端实践进行理论化,探讨一种新的国际争端处理观,进而研究构建人类命运共同体与和平搁置争端之间的互动关系。若无特指,本文所指称的“争端”专指国与国之间的争端。

  一、和平解决国际争端原则的内涵亟待丰富

  人类命运共同体理念的根本目标在于推动国际社会的和谐、合作与共赢。从国际法的角度理解人类命运共同体,并进而推动构建人类命运共同体,必然要考虑对国际上种种争端的处理。何谓“争端”?国际常设法院指出:争端是当事国之间“关于法律或事实问题的不同看法,是法律或利益之间的冲突”。②在传统国际法学的视野中,学者们一般关心的是如何和平解决争端。然而实际上,无论是政治解决方法还是法律解决方法,启动这些程序的前提都需要主权国家的同意,国际法并不能强制各国接受任何国家或国际机构的管辖,除非该国同意。一般来说,一国也没有主动解决争端的义务,无论是严重的法律冲突还是次要的政治分歧,除非该分歧已经足以威胁国际上的和平与安全秩序。③

  然而,争端毕竟意味着对立和分歧,争端的存续可能会导致国与国之间的关系恶化或局势升级。在国家主权平等、缺乏高于主权权威的国际社会中,如何妥善处理好国际争端,是每个主权国家在处理对外事务时须谨慎考虑的问题。从传统的诉诸战争手段来解决国际争端,到1945年《宪章》第2条第4款确立了在国际关系上禁止非法使用武力或武力威胁原则(简称禁止使用武力原则),国际社会已经在推动和平解决争端道路上做出了极大的努力,并在《宪章》第2条第3款中确立了和平解决国际争端原则,该条款规定:“各会员国应以和平方法解决其国际争端,避免危及国际和平、安全及正义。”此原则对各国在处理国际关系问题时提出了一般性要求。

  冷战结束以来,国际社会不断发展和平解决国际争端的各种机制和方法,对维护世界和平与安全起到了积极作用。然而,现有的国际争端解决方法存在的局限性也是显而易见的,特别是随着国际实践的发展,其局限性愈加明显,和平解决国际争端原则的内涵亟待丰富。

  首先,启动任何和平解决争端方法都受到国家同意原则的限制,④而且难以全面彻底地解决争端。就谈判方法而言,争端方若无法对谈判的议题达成一致,一方可以通过拒绝就全部或部分议题谈判的方式限制谈判的作用。就调解、调查、调停等有第三方参与的政治解决方法而言,是否允许第三方介入取决于争端各方的同意,第三方的介入程度和范围也受到争端各方同意的限制。⑤至于国际仲裁、司法解决这样的法律解决方法,国家同意对国际法庭或仲裁庭管辖权的限制更为明显。例如,根据《国际法院规约》第36条和《国际法院规则》第38条第5款,国际法院可以基于条约、特别协定、单方面声明或被告国应诉行为而获得管辖权。这也就意味着争端当事国有权通过签订条约、修改单方面声明或者拒绝应诉来拒绝或者限制法院的管辖。实践中,通过单方面声明接受国际法院强制管辖的国家只有73个,而且这些国家都将涉及其核心利益的争端排除在国际法院管辖权范围之外。⑥又如,有不少条约规定了国际法院的管辖权局限于解释和适用该条约的争端。但这类争端往往不是关涉纯法律问题,这也就导致即便国际法院就特定争端作出有拘束力的判决,这样的判决对争端国间关系的改善和问题的解决所作的贡献也是有限的。例如,在美国政府基于数份条约针对伊朗启动的“德黑兰外交人质案”中,国际法院确认自身有管辖权并作出了最终的实体判决。⑦但是,正如伊朗政府主张的那样,引发该案的原因在于美伊两国之间“全部政治背景”,占领美国大使馆只是其次要的侧面,仅仅将这一法律问题进行裁判对解决伊美两国长期的政治问题毫无助益。⑧最终,伊朗并没有接受国际法院这个判决,该判决也没有了结美伊两国间长期性的政治争端。

  其次,现有的国际争端解决程序存在被滥用的风险。例如,根据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第288条规定,只有关于《公约》解释和适用方面的争端才能启用《公约》强制争端解决的程序。然而,在菲律宾单方面提起的南海仲裁案中,菲律宾规避《公约》的限制,针对南海部分岛礁的法律地位、海洋环境等问题提起针对中国的仲裁,试图通过仲裁给中国方面施加压力。但中菲之间南海问题的实质是南海部分岛礁的领土主权问题,这些问题不在《公约》的调整范围内,更不涉及《公约》的解释或适用。⑨因此,依照《公约》附件七组建的仲裁庭无法就这些实质性问题进行裁判,诚如外交部在声明中所指出的:“菲律宾滥用《公约》强制争端解决机制,单方面提起并执意推动南海仲裁,是披着法律外衣的政治挑衅,其实质不是为了解决争端,而是妄图否定中国在南海的领土主权和海洋权益。”⑩可见,在一些涉及复杂问题的争端中,在时机或条件不成熟的情况下,以“和平解决争端”之名强行提交某种争端解决程序,无益于问题的真正解决,反而可能使得紧张的态势进一步恶化。

  再次,现行国际法体系缺乏有效的强制执行机制,不能确保争端方主动、自觉地接受解决结果。在现有国际争端解决方法缺乏强制执行机制的情况下,争端方很可能选择反悔或直接无视对其不利的协议或裁判。如果争端一方拒绝接受解决结果,则往往是经历了漫长争端解决程序后,争端方的权利及义务仍无从实现或履行,争端方之间的关系未得以改善。只有当所有争端方主动接受并履行解决协议或司法判决的内容时,该争端才算彻底解决。(11)例如,在著名的“在尼加拉瓜境内针对尼加拉瓜的军事和准军事行动案”中,美国拒绝接受国际法院作出的管辖权决定、临时措施命令和有利于原告尼加拉瓜的实体判决。该案最终是在20世纪90年代通过尼加拉瓜新政权主动放弃对美索赔主张的方式才暂时解决的。(12)不过,近年来,尼加拉瓜又在寻求重启向美国索赔的机会。(13)诚然,在政治敏感性较弱的国际投资和国际贸易领域,强制争端解决方法获得了比较广泛的支持,国际法也提供了一些执行机制和措施保障争端解决结果的落实。然而,随着近年来贸易保护主义抬头、逆全球化潮流不断涌现,贸易和投资领域的争端解决机制也受到了越来越多的质疑和挑战,其中相当一部分质疑或挑战来自美国这样的曾经支持者。(14)

  最后,解决争端的法律裁决对复杂国际争端的最终了结作用有限。一般而言,国际争端依其性质可分为法律性争端、政治性争端和混合型争端三种。法律性争端是指争端当事方有关法律权利的争执,譬如,因条约解释和适用、边界划定等而产生的争端;政治性争端是指争端当事方涉及政治利益方面的冲突或对立。例如,因国家主权或领土完整受到侵犯而引起的争端。至于混合型争端,意指既关涉争端当事国的法律权利,又涉及当事国政治利益的争端。这类争端在国际关系中居于多数,用法律方法解决这类争端只能就争端方之间的法律关系取得最终结果,而无法照顾到争端方之间的政治利益的分配,也就难以取得“案结事了”效果。在国际实践中,有的国际争端解决需要比较长的时间,世界上存在着不少长期悬而未决的国际争端。(15)实际上,一个国际争端可能牵涉文化、宗教、历史、语言等因素,国际司法机构难以对这些因素带来的问题进行一一回应。正如美国学者理查德·彼尔德所言,一个国际争端的部分方面可通过法律语言表现出来,但国际法院或法庭却无法揭示争端背后更为复杂深远的冲突,因此一份针对法律争端的判决对于化解整个冲突的贡献有限。(16)

  可以说,正是由于存在这些不足,构建人类命运共同体理念才尤为重要和必要。在当今,如何从更宏观的角度管控争端,确定哪些争端适合解决、哪些争端不适合强行推动解决就显得尤为重要。有鉴于此,国际社会应当改变过往以“唯争端解决”论的国际关系处理思路,转向以争端管控为重点的新争端处理观,深化对和平解决争端原则的理解,不断丰富该原则的内涵,以适应新形势发展的现实需要。而“和平搁置争端”思想作为和平解决争端原则的重要补充,可以为各国管控争端提供有益的借鉴。

作者简介

姓名:黄瑶 工作单位:中山大学法学院

职称:教授

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:赛音)
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